Wat is staatssteun?

Staatssteun is elke vorm van overheidstussenkomst die landbouwbedrijven een voordeel verleent. Door het Europees verdrag van 1958 werd de Europese markt eengemaakt, waardoor je als overheid werd verboden om de binnenlandse (landbouw)bedrijven te bevoordelen tegenover de buitenlandse bedrijven. Enkel in bepaalde gevallen mag nog staatssteun worden verleend, maar dit dient afgetoetst te worden aan de staatssteunregelgeving en alle steun moet eerst worden gemeld bij en goedgekeurd door de Europese Commissie.

De definitie van het begrip staatssteun zit vervat in artikel 107, eerste lid, VWEU:

“Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”

In de Europese rechtspraak en wanneer de Europese Commissie beschikkingen uitvaardigt, worden dan ook meestal volgende vijf (cumulatieve) criteria voor staatssteun onderscheiden:

A. Afkomstig van de staten, of met staatsmiddelen bekostigd
B. Begunstiging
C. Begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties (= selectiviteit)
D. Vervalsen van de mededinging
E. ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer

Het is aan de Europese Commissie om de nationale maatregelen op deze criteria te beoordelen. Dat gebeurt meestal volgens onderstaande redeneringen.

A. Van de staten of met staatsmiddelen bekostigd

Hierin worden twee onderdelen onderscheiden:

Afkomstig van de staten

De maatregel wordt door of in opdracht van de overheid uitgevoerd.

Het arrest van het Hof van Justitie over de zaak Steinike & Weinlig (1977) benadrukt dat het verbod van artikel. 107, eerste lid, VWEU van toepassing is op steunmaatregelen van staten of met staatsmiddelen bekostigd. Het speelt daarbij geen rol of de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend of door publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen die van overheidswege zijn ingesteld of aangewezen. Latere rechtspraak bevestigt deze interpretatie.

Ook tussenkomst van de decentrale overheden (regio, provincie, gemeente …) geldt als een maatregel ‘van de staten’. Het is echter steeds de centrale overheid die de verantwoordelijkheid draagt en eventueel financieel aansprakelijk kan worden gesteld.

Met staatsmiddelen bekostigd

We spreken van staatssteun als er overdracht is van staatsmiddelen. In principe moet de maatregel ten laste komen van de staat. Wanneer de maatregel ten laste komt van de gebruiker (vb. door overheid opgelegde minimumprijzen) vormt de maatregel geen staatssteun. Kapitaalpremies, rentesubsidies, overheidswaarborgen … komen duidelijk ten laste van de overheid. Ook het derven van middelen ten gevolge van een bepaalde regeling (vb. fiscale voordelen, uitstel van betaling) wordt aanzien als staatssteun.

Ook fondsen uit parafiscale heffingen worden doorgaans als staatsmiddelen beschouwd, al komen ze volledig van de sector waarvoor de steunmaatregel is bedoeld. Wanneer landbouwers een verplichte bijdrage moeten betalen, zoals de bijdragen voor het sanitair fonds, … , dan worden zowel de heffing als het doel waartoe die heffing wordt aangewend, beschouwd als staatssteun.

Het arrest Pearle (2004) (PDF-document) nuanceert dit enigszins, met name wanneer de tussenkomst van de overheid louter instrumenteel is. Het bestemmings- en beslissingsrecht van de staat aangaande de gelden is hier niet onbelangrijk.

Wanneer een maatregel toe te schrijven is aan de staat, maar er geen overdracht van middelen plaatsvindt, dan is er doorgaans geen sprake van staatssteun. Dat is bijvoorbeeld zo voor maatregelen van puur regulerende aard. (zie pagina Jurisprudentie)

B. Begunstiging

Begunstiging is het verschaffen van een economisch voordeel dat onder gewone marktvoorwaarden niet kon worden bereikt. We spreken dus van een voordeel wanneer de staat geen marktconforme tegenprestatie eist van de begunstigde. Het verlicht met andere woorden de lasten die ondernemingen normaal met eigen middelen moeten dragen.

Begunstiging kan gebeuren in de vorm van rechtstreekse subsidies, premies, fiscale vrijstellingen, overheidsgaranties, renteloze leningen …

Let wel: Wanneer de overheid handelt als een private onderneming, dan is haar optreden dus niet te beschouwen als staatssteun. Dit is met name zo wanneer:

• een open, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure wordt gevolgd;
• het principe van particuliere investeerder/kredietverstrekker wordt gerespecteerd;

In het Altmark-arrest oordeelt het Hof van Justitie dat er geen sprake is van een voordeel wanneer een overheidsmaatregel beschouwd wordt als een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren. Daarvoor moet wel aan vier voorwaarden worden voldaan:

• de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, die duidelijk omschreven moeten zijn;
• de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige manier zijn vastgesteld;
• de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
• het bedrag van de compensatie moet worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde onderneming zou hebben gemaakt (behalve bij openbare aanbestedingen).

Steun ten gunste van consumenten en ter aanmoediging van niet-economische activiteiten die worden ondernomen door verenigingen zonder winstoogmerk, valt in principe buiten de werking van artikel 107, eerste lid, VWEU. Nochtans kan dergelijke steun toch onder toepassing van voormelde verdragsbepaling komen wanneer de steun leidt tot indirecte begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties. 

C. Selectiviteit

Artikel 107, eerste lid, VWEU maakt het onderscheid tussen enerzijds algemene maatregelen van economisch beleid die de economie als geheel raken (en dus alle ondernemingen) en anderzijds selectieve maatregelen die direct of indirect bepaalde ondernemingen of producties ondersteunen. Het Hof van Justitie interpreteert het selectiviteitscriterium vrij ruim zodat er dikwijls toch sprake is van staatssteun.

Het feit dat dit voordeel niet algemeen maar slechts selectief (regio, sector, onderneming) wordt verleend, houdt immers de mogelijkheid in dat de concurrentie oneerlijk wordt verstoord. De Commissie staat dan ook veel positiever tegenover algemene, ‘horizontale’ steunmaatregelen dan tegenover (sector-)specifieke. Algemene fiscaal gunstige regelingen voor alle sectoren vallen bijvoorbeeld niet onder artikel 107, lid 1, EG aangezien zij gelden zonder discriminatie en aangezien de discretionaire bevoegdheid van de autoriteiten in de toepassing ervan tot het absolute minimum is beperkt. Een voorbeeld hiervan is verlaging van de vennootschapsbelasting in het hele grondgebied.

D. Vervalsen van de mededinging

De mededinging dreigt te worden vervalst zodra de concurrentiepositie van de begunstigde onderneming verbetert. Zodra de overige drie criteria vervuld zijn, is dat dus bijna altijd het geval. Dit criterium wordt bovendien behoorlijk dogmatisch ingevuld: in principe kan één euro overheidsgeld de mededinging al vervalsen.

Artikel 42 VWEU stelt dat de regels betreffende mededinging in de landbouwsector slechts gelden voor zover door het Europees Parlement en de Raad is vastgesteld. Aangezien in elke gemeenschappelijke marktordening (gmo) wordt ingeschreven dat de artikelen 107-109 VWEU van toepassing zijn, geldt deze uitzonderingsclausule dus voornamelijk voor de landbouwproducten waarvoor geen gmo bestaat. Voor die producten geldt Ver. (EG) nr. 1184/06 van de Raad (PDF-document), waarin wordt bepaald dat enkel artikel 108, lid 1 en lid 3, eerste zin, EG van toepassing zijn op de steunmaatregelen ten gunste van de voortbrenging van of de handel in de betreffende landbouwproducten. Dat wil zeggen dat de Commissie niet kan oordelen over al dan niet verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt en dus niet mag eisen van de betrokken staat om die steunmaatregel op te heffen of te wijzigen. Ze behoudt enkel haar recht om geïnformeerd te worden over nieuwe of gewijzigde steunmaatregelen van de staten en kan (vrijblijvende) opmerkingen formuleren. Maar het ‘recht om geïnformeerd te worden’ houdt dus wel een aanmeldings- en rapportageplicht in (zie hoofdstuk Aanmelding en rapportage).

Ook in de plattelandsverordening is opgenomen dat de artikelen 107-109 VWEU doorgaans gelden voor steunmaatregelen in het kader van de plattelandsontwikkeling. Voor steun die in dit kader wordt gegeven, moet dus eveneens rekening gehouden worden met de verdragsbepalingen inzake de mededinging.

E. ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer

In principe kan het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloed worden zodra de begunstigden actief zijn (of dat zouden kunnen zijn) in een sector waar handelsverkeer tussen de lidstaten plaatsvindt. De onderneming moet dus niet noodzakelijk zelf deelnemen aan de intracommunautaire handel.

Steun aan goederen of diensten waarvan verondersteld mag worden dat zij niet internationaal worden verhandeld, wordt dus niet beschouwd als staatssteun. Een overheid mag dus vb. een kapsalon subsidiëren zonder dat zij dit aan de Commissie moet melden. Het arrest Oostenrijkse tandartsen (2005) (PDF-document) (2005) bevestigt daarentegen dat steun aan gespecialiseerde tandartsen mogelijk de intracommunautaire mededinging vervalst, omdat er voor dergelijke diensten wel een internationale markt bestaat. Dit is dus grotendeels een feitenkwestie. Landbouw is alleszins een sector met heel veel intracommunautaire handel, voor onze sector is dus altijd aan dit criterium voldaan.

F. Conclusie

Uit de formulering van art. 107, eerste lid, VWEU blijkt duidelijk dat staatssteun niet gedefinieerd wordt in termen van doelstelling, maar vooral in termen van effect: effect op de mededinging en op de handelsrelaties, zowel van het land dat de steun verstrekt als van de andere lidstaten. Het is dus niet zo dat steun voor milieubescherming minder staatssteun zou zijn dan exploitatiesteun, die enkel als doel heeft de productiecapaciteit van een welbepaalde onderneming te verhogen. 

Op de pagina Regelgeving lees je  onder welke voorwaarden staatssteun toegestaan wordt. Het verbod van artikel 107, eerste lid, VWEU  is immers niet absoluut. En hier zal de doelstelling van de steun wel een prominente rol spelen.